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监督视窗

关于加强城市管理工作的调研报告

时间:2016/11/07  来源:通州区人大常委会

  2014年10月9日在区五届人大常委会2016年第9次主任会议上)
  区人大常委会城建环保委主任    徐  波


  主任、各位副主任:
  在北京城市副中心建设进程中,大力提升城市管理能力和公共服务水平是区政府服务改革发展、保障改善民生的历史使命,也是区人大常委会监督工作的重点。根据玉君主任提议,区人大常委会特成立调研课题组,利用3个多月的时间,开展了加强城市管理专题调研。采取走访、听汇报、座谈、实地考察、现场观摩等多种形式,深入市政、城管、规划、交通等10多个部门,4个街道,相关镇了解情况,并借鉴武汉、株洲等城市管理经验,坚持以问题为导向,认真梳理、深入剖析城市管理工作制度、体制机制,以及规划、建设、环保、生态等方面的原因,着力破解北京城市副中心建设、发展过程中的管理难题。经反复研究、综合分析、广泛征求意见,形成调研报告如下。
  一、通州城市管理工作的现状及成效
  为打造功能完备的北京城市副中心,区委、区政府把提高城市管理水平作为工作的重中之重,以创建全国文明城区为契机,先后投入大量人力、物力和财力,不断加强和推进城市管理工作。以提升环境建设水平为引领,以市容规范有序,市貌干净整洁,居民出行方便为目标,狠抓各项任务指标落实,市民文明程度、城市宜居水平、群众幸福指数得到了有效提升。
  (一)大力开展环境建设和秩序治理,城市环境质量得到有效提高。大力开展生态环境建设,宜居环境初步改善。人均公共绿地面积提高到了15.01平方米,清洁能源使用比例达到76%,PM2.5浓度持续降低,提升了城市宜居水平。积极开展城市环境治理,大力清理无证照商铺、流动摊贩、黑车运营,仅2015年共整治环境脏乱点862处,完成32个老旧小区环境提升,拆除违法建设477处,拆除面积198.3万平方米,市容市貌和环境秩序明显改善。经评审,通州获得“全国文明城区”提名资格,测评成绩在全国123座城市中排名第十三,在全国14座直辖市城区中排名第三,在北京市提名城区中排名第一。
  (二)努力构建城市管理大数据处理系统,网格化管理初步形成。制定了《通州区城乡全覆盖网格化社会服务管理体系建设实施方案》,成立了网格化管理指挥平台,网格管理系统在全区4个街道、11个乡镇已经铺开。18个区属职能部门将各自掌握的管理数据编程入网,环保等部门完成原始数据采集和编程,正在进行数据录入并对接网格,市政、城管、公安等部门数据在网格中已基本实现互联共享。全区网格化平台案件办结率达到98.6%,基本实现将90%以上的问题在网格中化解。
  (三)加快城市基础设施建设,城市综合承载力持续提升。推进市政道路工程建设,先后新建、改建、扩建50条重点道路。逐步提高路网密度、打通区域微循环,一批交通堵点得到缓解。通过增设停车位、完善公租自行车服务网络等措施,提高了城市通行率。加快地下管廊和地上市政设施的改造和功能提升,有效地提高了城市水、电、气、热保障能力和雨污管道疏通、泄洪、排污能力。积极推进垃圾分类和资源化回收工作,居住区垃圾分类收集率不断提高,城市垃圾无害化处理率达98.4%。
  (四)引导社会力量支持关注城市管理,群众参与度不断提升。运用各种媒介,通过多种宣传途径,加大城市管理宣传力度,引导市民关注和支持城市管理工作。开展楼门文化服务圈创建活动,社会组织建设、管理和服务得到有效巩固和发展,社工队伍不断扩大。建立了社会动员服务网络,积极发动社区居民、楼门长、老党员、志愿者、安保人员等社会力量参与城市管理,以市民劝导队、治安志愿者、城管监督员等组织形式开展活动,初步形成了群防群控、共治共管的社会氛围。
  二、当前通州城市管理中存在的主要问题及分析
  (一)城市管理运行机制不完善
  1.城市管理机制不健全。政府部门城市管理职责存在交叉重叠,造成推诿扯皮。街道和政府职能部门责权不统一,工作中过多强调街道的属地责任,街道往往成为职能部门的监督对象。管理部门之间缺乏沟通协调,各自为战,注重部门自身利益。如老旧小区综合整治涉及多个部门,分头施工不仅扰民,而且管理难度较大,影响工作进度和效率。
  2.行政执法机制不完善。末端执法和前端管理衔接不畅,前端部门重许可轻管理,部门之间没有实现信息共享。城管与划转职权的原部门边界不清,职能定位不明确,划转标准模糊。联合执法随意性大,往往搞阵风式突击整治,对违法行为人约束和震慑缺乏长效威力,极易造成反弹。此外,存在执法程序不完善(取证难、流程繁琐)、执法缺乏刚性约束(执行难、暴力抗法)等问题。
  3.城市管理考核监督力度不够。在城市管理监督上,牵头考核部门过多,对属地的考核内容过乱,缺乏统一的、具有较强针对性、实效性、可操作性的考评机制。在政府职能部门日常管理和联合行动过程中,没有严格执行监管和责任追究机制,造成部门执行不力、难点问题解决效率低。
  (二)城市规划、建设和管理脱节
  1.城市规划的科学性、严肃性不够。随着通州城市功能定位的提升,原有的城市规划不适应形势发展的需要,既面临规划区提前规划设计问题,也面临老城区功能提升问题,存在道路狭窄、停车位少、避灾场所少、公园绿地不足、雨污水排泄疏通能力不足等问题。规划实施缺乏监管和问责机制,存在不按规划实施、擅改规划等违法行为。
  2.城市基础建设与城市发展需求不匹配。随着人口规模的大幅度增加,城市基础设施不足与市民需求增加之间矛盾凸显,既存在设施陈旧老化问题,又面临历史欠账多、建设空间少问题。老旧小区缺乏社区卫生服务站、社区文化活动中心、居家养老服务中心等公共服务设施和配套建设用地,给居民生活带来不便。
  3.规划、建设与管理缺乏沟通对接。城市管理一方面存在“建管分离”的问题,道路、燃气、供热、环卫等行业管理部门不参与前期规划建设,不利于后期维护和管理;另一方面存在“硬件超前、管理滞后”的问题,如城市道路、给排水、燃气、电力、通讯等基础设施建设管理缺乏统筹安排,造成反复开挖施工,“拉链式道路”不断出现。
  (三)缺乏常态化和长效化管理手段
  1.缺乏规范化的管理标准。在环卫、园林、市政施设等养护管理上,综合各部门制定的管理办法,依然存在空白、不衔接等问题。在建筑工地施工过程中,对于渣土运输、扬尘治理、噪音扰民等问题,缺乏统一可操作的管理标准。在治理违规广告牌匾时,缺乏明确的治理标准和街道风貌规划,造成治理弹性大,对违规者缺乏有效约束。
  2.城市管理手段和措施单一。城市管理具有动态性、反复性、复杂性等特点,特别是城市“牛皮癣”、背街小巷卫生死角等,往往以搞突击式、运动式治理为主,缺乏现代化的管理理念和手段。在推进市场化、科技化应用上,对于市场参与范围、企业引入退出和监管机制、数字化平台建立、资源信息整合方面,缺乏有效的机制和措施。
  3.城市网格化管理落实不到位。在问题处理环节,存在责任主体不明确、无人管理现象。部门之间、区域之间缺乏有效衔接,尚未实现全覆盖,管理责任落实不到位。在网格长、网格员管理上,缺乏有效的奖惩激励机制。网格内管理力量分散,缺乏有效整合,群众参与机制不健全。局限于部门之间不同的管理权限和保密原则,数据和信息资源没有完全实现互通互联共享,致使城市管理部门工作不畅,综合效率不高。
  4.市政基础设施日常维护缺乏刚性措施。在城市基础设施和公共服务设施管理上,权属单位管理责任和监督落实不到位,缺乏日常的维护、保养和保洁,存在垃圾箱破损、道路不平、公园绿地毁损、路灯不亮、垃圾清理不及时等问题,既不能满足市民日常生活需求,也容易产生安全隐患。
  (四)社会公众参与城市管理的热情不高
  1.公众对城市管理的认知度不高。外来人口大量涌入,人口结构日益复杂,居民文明素质参差不齐,少数人缺乏“人民城市人民管”的观念和社会公德意识,存在“一个人管、几个人扫、几十个人乱扔乱丢”的现象,大大增加了城市管理难度。
  2.公众支持城市管理的社会氛围不强。在城市发展过程中,公众还没有全方位给予城市管理工作充分的理解、支持。如在城管执法部门清理占道经营、流动摊贩时,公众往往出于同情弱者的心理,再加上信息掌握的不对称性,与城管执法者站在了对立面,给城管执法工作带来了不良影响。
  3.公众参与热情不高。群众参与城市规划、建设和管理的热情不够,全民参与、齐治共管、共建共享的氛围不浓厚。如对于私搭乱建、开墙凿洞、违章停车、物业管理不到位等问题,由于宣传普及不到位,缺少公众参与渠道,缺乏激励引导机制,导致群众主动参与的积极性不高。
  (五)城市管理综合保障能力不强
  通州正处在北京城市副中心建设进程中,在构建“大城管”运行机制的背景下,由于执法人员严重不足,高技能、高层次人才缺乏,教育培训不系统,人员监管和激励机制不科学,科技创新资金需求大,群众法治观念和依法维护城市环境意识不强,很难适应具有动态性、复杂性、长期性特点的城市管理工作,不能满足建设国际一流和谐宜居之都示范区进程中对城市管理工作的要求。
  三、进一步加强城市管理工作的对策和建议
  根据中央城市工作会议及北京市委十一届十次全会精神,按照进一步推动京津冀协同发展,更好地规划建设北京城市副中心的部署要求,必须坚持“规划引领、硬件先行;建管并重、前置管理;多元参与、全民共治”的思路,加快构建与北京城市副中心功能定位相匹配的城市管理机制和治理体系,全面提升城市管理水平和治理能力。
  (一)贯彻落实中央及市委城市管理体制改革意见,优化服务北京城市副中心功能定位
  1.理顺城市管理体制和城市管理部门职能。按照中央“推进城市管理领域大部门制改革”的要求,组建区城市管理委员会,健全完善决策、执行、监督工作体系,全区统一调配指挥,统一工作标准,统一监督考核,构建责权明确、管理优化、执法规范、运转有序的城市管理格局。改革相关镇城市管理体制,对于155平方公里规划新城范围内的永顺、梨园、潞城等镇,逐步推进乡镇体制向街道管理体制改革,适应当前形势发展的需要。按照“精简、高效、统一”的原则,重新梳理和调整城市管理部门职责,做到事定岗、岗定责、责定人。
  2.促进街道和职能部门责权统一。按照市委、市政府《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》要求,推动城市管理和执法重心下移、职能下沉,明确街道管理权限和属地责任。由街道办牵头,负责辖区城市管理和社会管理,协调监督区政府职能部门派出机构工作;组织开展社区服务,动员辖区社会力量参与街道管理工作。完善街道统筹执法机制,由街道办负责辖区行政执法事项组织领导、综合协调和监督检查等工作,由政府职能部门,如城管、工商、食药、商委、公安等部门开展具体执法工作,承担相应的执法责任。
  3.建立监督考评机制,提升政府部门行政效能。加强政府职能部门监督管理,把城市干净、出行方便、文明有序延伸到背街小巷,建立科学、量化、硬性的监督考评和奖惩机制,构建责任部门“不敢不作为、不想不作为、不能不作为”的履职问责体系。对群众反映强烈及新闻媒体曝光的突出问题,建立督查跟踪和责任追究机制,并通过媒体向社会公布。完善集行政效率指标、经济社会效益指标、群众满意度指标的综合评价体系,按比例吸收人大代表、政协委员、退休老干部、媒体工作者、网民代表和市民代表担任考评员和监督员,并聘请第三方机构对城市管理情况进行监督考核,保证考核结果科学、公正、公开、透明。
  (二)健全城市管理执法体系和综合执法机制,加大执法力度和效率
  1.加强城市管理立法。依据武汉、株洲城市管理经验,建议市人大常委会针对北京城市副中心的城市管理工作,出台相应的地方性法规,明确城市管理的范围和程序,细化城市管理的规范和标准,规范行政执法的权利和责任,强化监督考核的措施和办法,做到城市管理有法可依、有章可循,为城市管理提供法律支撑和法制保障。
  2.优化执法流程。区政府要对各职能部门在城市管理领域的执法权进行梳理,提出统一的规范和标准,增强执法针对性和可操作性。建立城市管理事项前端许可、过程监管、末端处罚之间的配合机制,强化“先服务、后执法”的工作模式,避免以罚代管,将问题化解在前端管理,降低执法成本。
  3.增强执法的刚性约束。在构建“大城管”背景下,强化政府部门的城市管理职权。加强城管与公检法等部门的有效对接,建立健全行刑衔接机制和办法,加强部门间的证据及管理信息互通互认,合力惩治违法犯罪行为,提高强制性和震慑力。推进联动惩戒机制和诚信系统建设相结合,将城管处罚结果与企业年检、备案、登记等管理手段挂钩,与银行贷款、子女入学、社会保险、购买房屋等个人事项衔接,提高违法成本。
  4.构建综合执法机制。城市管理是政府的主要职责,建议在区级层面成立综合执法指挥中心和督导中心,由区长任总指挥,有效整合市政、城管、规划、交通、住建、工商、食药、公安等部门力量,构建综合执法运行机制,健全联席、联勤、联动制度,严格落实主体责任和牵头责任,把管理目标、任务、责任细化分解每个实施主体,着力打造“目标到人、任务到人、责任到人、奖惩到人”的工作体系。
  (三)坚持规划引领,建管并重,促进规划、建设、管理有效衔接
  1.发挥城市规划对建设和管理的引领作用。立足北京城市副中心功能定位,在规划内容上,将交通、市政、园林、水务、燃气、热力等专项规划统一规划、合理布局、有机衔接,坚决做到“多规合一”。主动与市级沟通,将通州老城区、规划新城以外范围与北京城市副中心规划高水平对接,将通州与北京东部地区(朝阳、顺义、大兴、亦庄)、河北“北三县”统一规划设计,更好地做到空间融合和功能互补。在规划理念上,充分尊重通州历史文脉和文化传承,科学合理地规划新老城区,做到弘扬历史文化与展现都市繁荣有机交融、相互统一,既避免千城一面的建设弊病,又能突出城市的建设特色。加强城市用地管理,各类建设项目用地应坚持节约集约原则,符合土地利用总体规划。
  2.促进规划、建设和管理协调发展。将整个区域的交通体系、市政设施、综合管廊建设、公共服务配套等统一规划、统一建设,并预留充足的发展空间。坚持“先地下、后地上;先市政设施、后主体建设”的原则,合理安排建设时序,避免重复施工。实施“前置式”管理,管理部门提前参与项目前期规划论证和工程施工建设、竣工验收等程序,有效规避工程甩项、公共服务配套不到位等后续管理难题。针对城市管理中的难点问题,管理部门加强与规划、建设部门有效沟通对接,及时把发现的问题进行反馈,并做出必要的调整。借鉴徐州管理经验,在管道井盖周边和灯杆标注线路走向和相关信息,便于管理部门进行维护和管理。
  3.坚决维护规划的法定地位。在规划编制上,充分吸收专家、学者、研究机构和市民代表等社会各界的意见建议,确保规划科学严谨。推进规划公开透明,及时将规划方案通过媒体向社会公布,保障市民的知情权、参与权和监督权。规划一经批准实施,要充分利用地理信息系统、卫星遥感监测等信息化手段,加强规划实施全过程跟踪监督,对不按规划实施、随意调整和擅改规划的违法行为严肃追究责任。
  4.加强城市基础设施和公共服务设施建设。加强城市基础设施和公共服务配套建设,打造社区“一刻钟服务圈”,提升城市综合服务能力和承载力。结合危房、棚户区、老旧小区改造,优先将拆迁腾退土地建设社区服务站、公园绿地、避难场所、垃圾处理站等公共配套设施,满足居民生活需求。充分利用通州水绿资源丰富的特点,创新城市生态建设理念,运用现代化高新技术,提高水循环利用(再生水、雨水收集)设施的建设总量,打造海绵城市,增强城市防涝抗旱能力。
  (四)创新长效管理手段,进一步推动城市管理精细化和精准化
  1.推进城市管理领域标准化建设。研究制定各类城市作业、建设、管理的规范,明确责任、标准、流程和质量要求,形成完备的城市管理标准化体系。将全区划分为不同的城市管理模块,分别设置相应的管理标准,为市民提供精准化的公共服务。加强日常维护管理,督促权属单位定期对市政、交通、环卫、公共绿地等公用设施进行维修、保养和保洁,确保公共安全。进一步优化“门前三包”责任制,细化责任区域、强化监督管理、明确处罚措施,营造干净整洁的市容环境。健全完善城市管理应急预案,加强职业救援人员和物资储备,提高应对突发事件的能力。
  2.完善城市管理服务网格化平台建设。将城市管理网格化指挥中心由区长统一调度、指挥和监督,各网格化工作环节做到网格边界清晰、责任主体明确、目标任务具体,实现管理时间、管理空间、管理信息、管理责任的无缝衔接。明确和细化区域、人员、任务、责任,并落实到网格管理,做到快速反应、快速处置、快速解决。完善网格基础数据库,整合和共享网格内的监控、人员、信息和数据资源,依靠大数据支撑城市管理工作。借鉴武汉经验,改进网格化闭环管理流程,对于群众举报线索,要将处理结果及时反馈本人,调动群众参与的积极性。
  3.积极推进城市管理市场化运作。将城市管理中的停车管理、环卫清扫作业、垃圾分类处理、市政设施维护、公租自行车管理、老旧小区物业管理等公共服务,通过向社会购买服务,逐步推向市场化。借鉴株洲市场化管理经验,健全完善公开招投标(在市场定价方面,由发改、财政、工商等部门根据行业规则制定基准价格作为依据)、市场准入退出(制定标准、连续两次考核不合格的公司予以清退)和监管考核(在环卫车辆安装监控探头,远程跟踪作业时间、路线和质量)等体制机制,提高市场化运作水平和效益。
  4.加强科技化应用和支撑。创新“互联网+管理”理念,构建集互联网、云计算、视频监控、数据共享及信息处理等多技术的智能化城市综合管理平台,实现指挥智能化、监控信息化、管理网络化。开发分析软件系统,建立风险评估和预警机制。建立交通综合指挥系统,实现交通管控、交通疏导、停车管理、查处违法一体化管理模式。借鉴武汉管理经验,建立渣土车管控系统,对渣土运输车辆从工地源头、运输行驶、消纳全过程的透明化监管。
  5.切实解决当前城市管理难题。
  一是解决交通拥堵问题。注重交通管理顶层设计,充分考虑人口、车辆增长预期,增加路网密度,优化线网设计,打通“断头路、丁字路”,构建“大循环、多支线;微循环、多节点”的分流系统,建设大外环疏导过境车辆,提高城市交通运行效率。将交通体系规划与产业规划、生态环境规划统筹考虑,促进“职住合一”,解决潮汐拥堵问题。加强交通设施建设,构建公共交通网络,完善交通枢纽、换乘中心和接驳体系建设,重点解决轨道交通站点、医院、学校、大型商场、社区服务中心周边范围内公交站点、出租候车点、自行车停放点配套,引导绿色、低碳的出行方式。全面查找交通拥堵的点、线、面,深入分析原因,因情施策逐项研究解决。
  二是解决停车难问题。合理施划停车位,充分开发利用地下停车场,推广建设地上停车楼,逐步提高居住区停车位配建比例,增加停车位供给。整合现有停车资源,探索建立医院、购物广场等公共场所和周边小区分时段、分区域停车机制,实行差别化收费政策,提高停车位利用率。研究制定街巷路停车管理措施,建立智能停车诱导系统,构建停车资源与综合服务应用平台,提高停车管理服务水平。强化交通秩序管理,加大交通执法力度,严厉整治乱停乱放等违章行为,推进停车管理法治化。
  三是解决垃圾处理问题。充分利用现代化高新技术和工艺,探索垃圾资源化、无害化、减量化处理的有效方法和途径,最大限度降低原生垃圾总量。通过科学谋划、合理建设垃圾焚烧发电厂、垃圾填埋场、垃圾处理站等配套设施,提高垃圾处理能力。按照分类投放、分类收运、分类利用、分类处置的原则,严格区分建筑垃圾、农业垃圾、生活垃圾、医疗垃圾、餐厨垃圾,并制定垃圾收集、清运、处理方案,提高垃圾处理效率。采取政策、法律、经济等手段,发动群众参与垃圾分类,定期进行管理和指导,从源头上解决垃圾处理问题。
  (五)扩大社会公众参与范围,构建全民参与、共建共享的城市管理局面
  1.加强教育引导,提高公民素质和公德意识。坚持把城市管理纳入公民道德教育体系,提高市民文明素质和公德意识。加强外来流动人口管理,通过合理引导,增强对城市的认同感和归属感,加大执法力度,严肃查处不文明行为和违法违章行为。设立媒体曝光台,使讲文明、讲卫生、讲秩序的良好习惯和行为,通过管理和约束得以规范、巩固和强化。借鉴徐州管理经验,在街头设立电子显示屏进行录像和曝光,防止行人闯红灯。
  2.畅通参与渠道,调动群众参与热情。充分发动和组织群众,利用短信、微信平台,及时把发现的问题上传至网格化平台,交由有关部门处理和解决。整合城市管理各部门电话资源,构建统一、高效、便捷的民生服务热线,便于群众及时向政府咨询、反馈、投诉、举报各类问题和事件。探索建立积分兑换、物质奖励等制度,鼓励和调动群众参与城市管理的积极性。
  3.完善参与机制,引导群众有序参与。按照北京市“做强街道、做实社区”目标要求,充分发挥街道和社区作用,鼓励和引导辖区单位、居民、楼门长、志愿者、社会组织积极参与城市规划、建设和管理,广泛征求他们的意见建议,凝聚民智、汇聚民力。重视依法自治的社会组织建设,明确政府与社会组织间的边界设定和主体性位置,引导群众有序参与,规范市民行为准则,维护良好公共秩序。
  (六)夯实基础,强化保障,着力提升城市管理服务水平
  1.营造城市管理法治氛围。结合“七五”普法宣传,采取法律六进、开设媒体专栏以及利用微博、微信等媒介平台,组织开展城市管理有关政策、法律法规宣传,提高群众的法治观念和法治意识。充分发挥舆论引导作用,加强正面宣传,及时报道城市管理中的经验做法和特色亮点,宣传城管执法典型案例,让群众多理解、多支持城市管理工作,为依法推进城市管理提供良好的氛围。
  2.加强城市管理机构和队伍建设。根据辖区人口数量和工作需求,按照比例增加执法人员编制,满足城市管理需求。加强与高校城市管理专业合作,引进高层次、高技能人才,满足城市现代化管理需求。加强城市管理机构和执法人员、网格员、协管员、安全员等队伍建设,定期组织业务技能和岗位培训,提高专业素质。建立科学合理的考核奖惩激励机制,如在基层城管的执法队伍中建立职务与职级并行机制,网格信息采集员实行积分工资制,调动城市管理人员的积极性。
  3.加大城市管理经费投入力度。增加城市管理经费投入,设置专项运营资金,尤其是加大设施日常维护经费、街道管理经费、网格化运行经费、科技研发推广等方面的投入,并建立稳定的城市管理经费增长机制,合理调整城市维护定额标准,为城市管理提供基础保障。此外,可以通过经营公有物业户外广告和城市公共空间使用权等形式,让更多的社会力量和民间资本参与城市管理领域。
  加快推进城市管理体制和执法体制改革,进一步提升城市管理水平,是服务北京城市副中心功能定位、提高城市宜居度和群众幸福指数的内在要求和现实需要。在下一步工作中,区政府要以创建全国文明城区为契机,逐步建立城市管理长效机制,改革创新城市管理手段和方式,着重做好薄弱环节的规范管理工作,全面提升城市管理水平和公共服务保障能力,让城市变得更加宜居宜业,让环境变得更加文明有序,让生活变得更加舒适便捷。

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